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2023추5054 조례안재의결무효확인 (아) 청구기각
[지방자치단체의 조례안 재의결의 효력이 문제된 사건]
◇1. 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사항(= 자치사무 및 단체위임사무) 및 자치사무와 기관위임사무를 구별하는 기준, 2. 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는지 여부를 판단하는 기준, 3. ｢서울특별시교육청 기초학력 보장 지원에 관한 조례안｣(이하 ‘이 사건 조례안’)이 정한 사무가 지방자치단체의 사무로 정한 초등학교·중학교·고등학교 등의 운영·지도에 관한 사무에 해당하고, 서울특별시교육감으로 하여금 기초학력진단검사의 지역·학교별 결과를 공개할 수 있도록 규정한 이 사건 조례안 제7조 제1항(이하 ’이 사건 조례안 규정‘이라 한다)이 상위법령에 위반되지 않는다고 판단한 사례◇
1. 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다(헌법 제117조 제1항). 지방자치법 제28조 제1항, 제13조에 따르면, 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사항은 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 한정된다. 국가사무가 지방자치단체의 장 또는 교육감에게 위임된 기관위임사무에 관한 사항은 원칙적으로 조례의 제정범위에 속하지 않는다. 법령상 지방자치단체의 장이나 교육감이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 자치사무인지 기관위임사무인지를 판단할 때 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 하지만, 그 밖에도 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여야 한다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결, 대법원 2017. 12. 5. 선고 2016추5162 판결 등 참조).
2. 지방자치법 제28조 제1항 본문은 “지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다.”라고 규정하고 있으므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없는 것이고, 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 둘 사이에 모순·저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적·구체적으로 결정하여야 한다(대법원 2009. 10. 15. 선고 2008추32 판결 등 참조).
한편 국가의 법체계는 그 자체로 통일체를 이루고 있으므로 상·하규범 사이의 충돌은 최대한 배제하여야 하고, 또한 규범이 무효라고 선언될 경우에 생길 수 있는 법적 혼란과 불안정 및 새로운 규범이 제정될 때까지의 법적 공백 등으로 인한 폐해를 피하여야 할 필요성에 비추어 보면, 하위법령의 규정이 상위법령의 규정에 저촉되는지 여부가 명백하지 않은 경우에, 관련 법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴 하위법령의 의미를 상위법령에 합치되는 것으로 해석하는 것이 가능한 경우라면, 하위법령이 상위법령에 위반된다는 이유로 쉽게 무효를 선언할 것은 아니다(대법원 2018. 6. 21. 선고 2015두48655 전원합의체 판결 참조).
☞ 이 사건 조례안은 제1조에서 “｢기초학력 보장법｣과 같은 법 시행령의 시행에 필요한 사항을 규정함으로써 서울특별시 내 학생의 학력 신장과 학습지원대상학생에 대한 지원을 내실 있게 전개할 수 있도록 하는 것을 목적으로 한다.”라고 밝히고, 원고(서울특별시교육감)로 하여금 ｢기초학력 보장법｣ 제5조 제2항에 따라 매년 서울특별시교육청 기초학력 보장 시행계획을 수립·시행하도록 하는 한편(제4조), 원고에 대하여 미래 사회에 필요한 역량과 서울의 사회·경제적 여건 등을 고려하여 서울형 기초학력의 내용과 수준을 정할 수 있는 권한(제5조), 학교의 장이 ｢기초학력 보장법｣ 제7조에 따라 시행한 기초학력진단검사(이하 ‘기초학력진단검사’)의 지역·학교별 결과 등을 공개할 수 있는 권한(제7조) 등을 부여하고 있음. 피고(서울특별시의회)는 이 사건 조례안을 의결하여 원고에게 이송하였으나, 원고는 이 사건 조례안이 기관위임사무에 해당하는 사항을 위임 없이 정한 것으로 조례제정권을 넘어선다는 등의 이유로 피고에게 재의를 요구하였고, 피고가 이 사건 조례안을 원안대로 재의결함으로써 이를 확정하자, 원고가 이 사건 조례안 재의결의 무효확인을 청구함
☞ 대법원은 위와 같은 법리를 설시하면서, ① 기초학력 보장과 관련된 ’최소한의 성취기준‘ 및 구체적 시행계획의 세부적인 기준과 내용은 각 지역의 여건 및 실정을 고려하여 결정되어야 하는 것으로서 전국적으로 통일하여 규율되어야 할 사무가 아니라 해당 지역의 교육 환경 및 기초학력 수준 등을 반영하여 각 지역의 현실에 맞는 규율이 허용되는 사무라고 볼 수 있으므로 이 사건 조례안이 정한 기초학력 보장 관련 사무는 지방자치단체의 사무로서 이 사건 조례안이 조례제정권의 한계를 벗어나지 않았고, ② 원고로 하여금 기초학력진단검사의 지역·학교별 결과 등을 공개할 수 있도록 한 이 사건 조례안 규정의 취지는 학교교육에 대한 서울특별시 주민들의 알 권리를 보장하는 한편 그 관심과 참여도를 끌어올림으로써 궁극적으로 기초학력을 신장시키는 것이라 할 수 있으므로 교육기관정보공개법 등 상위법령의 입법취지에 반하지 않고 상위법령에 합치되는 해석이 가능하다고 보아, 원고의 청구를 기각함
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