○ 재판장 대법원장
이제 장내를 정리하여 주시기 바랍니다. 허가된 경우를 제외한 일반 촬영과 녹음은 여기까지 허용하겠습니다.
판결을 선고하겠습니다.
2025도4697 공직선거법위반.
피고인 ○○○, 상고인 검사.
선고에 앞서 재판부 구성과 관련하여 말씀드리겠습니다. 중앙선거관리위원장을 겸직하는 노태악 대법관은 이 사건을 회피하였습니다. 이에 따라 노태악 대법관은 이 사건의 심리와 합의, 선고 등 재판에 관여하지 않았습니다.
이유의 요지를 말씀드리겠습니다.
이 사건은 제20대 대통령선거 더불어민주당 소속 후보자로 출마하였던 피고인에 대한 허위사실 공표에 의한 공직선거법 위반 사건입니다. 검사는 피고인의 ◇◇◇ 관련 발언과 백현동 관련 발언에 대하여 공직선거법 제250조 제1항의 허위사실 공표로 공소를 제기하였습니다.
제1심법원은 ◇◇◇ 관련 발언 중 골프 발언 부분과 백현동 관련 발언에 대하여는 유죄로, ◇◇◇ 관련 나머지 발언 부분에 대하여는 무죄로 판단하였습니다. 이에 피고인과 검사가 항소하였고 제2심법원에서 검사가 일부 공소사실을 변경하였는데, 제2심법원은 전부 무죄를 선고하였습니다. 검사가 제2심판결에 대하여 상고하였으므로 대법원은 검사의 상고이유를 판단합니다.
이 사건의 주요 쟁점은 피고인의 ◇◇◇ 관련 발언과 백현동 관련 발언에 대하여 공직선거법 제250조 제1항에서 정한 허위사실공표죄로 처벌할 수 있는지 여부입니다.
공직선거법 제250조 제1항은 ‘선거에 당선될 목적으로 연설, 방송 기타의 방법으로 후보자에게 유리하도록 후보자의 행위 등에 관하여 허위의 사실을 공표한 경우’에 처벌하도록 규정하고 있습니다. 여기서 허위의 사실은 진실에 부합하지 않는 사항으로서 선거인으로 하여금 후보자에 대한 정확한 판단을 그르치게 할 수 있을 정도로 구체성을 가진 것이면 충분합니다. 허위의 사실을 공표한 것인지는 표현의 객관적 내용과 전체 취지, 사용된 어휘의 통상적인 의미, 문구의 연결방법 등을 종합적으로 고려하여 그 표현이 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 판단하여야 합니다.
피고인에 대한 공소사실을 나누어 차례로 살펴보겠습니다.
먼저 ◇◇◇ 관련 발언 중 골프 발언 부분을 제외한 나머지 부분에 대하여 봅니다. 제2심은 이 부분은 피고인의 인식에 관한 발언일 뿐 행위에 관한 발언이라고 할 수 없거나 독자적인 의미를 가지는 발언 또는 허위의 발언이라고 할 수 없다는 등의 이유로 무죄로 판단하였습니다. 제2심의 이 부분 판단은 수긍할 수 있습니다.
다음으로 ◇◇◇ 관련 발언 중 골프 발언 부분에 대하여 봅니다.
피고인이 더불어민주당 대통령선거 후보자로 선출될 무렵을 전후하여 대장동 도시개발사업 특혜 의혹이 확산되고 그 실무 책임자인 ◇◇◇와 피고인 간의 관계가 문제되었습니다. 그러던 중 피고인이 ◇◇◇ 함께 해외출장을 가서 사진도 찍고 해외출장 중에 ◇◇◇와 함께 골프를 쳤다는 취지의 의혹이 제기되었습니다. 이에 피고인은 방송 프로그램에 출연하여 ◇◇◇와 함께 해외출장을 가서 얼굴은 봤겠지만 하위직 실무자이어서 기억나지 않는다는 취지로 발언하고, 골프 동반 의혹에 대하여 해명하면서 다음과 같이 발언하였습니다. “그리고 국민의힘에서 4명 사진을 찍어가지고 마치 제가 골프를 친 것처럼 사진을 공개했던데, 제가 확인을 해 보니까 전체 우리 일행 단체 사진 중의 일부를 떼어내가지고 이렇게 보여줬더군요. 조작한 거지요.”라는 발언입니다.
검사는 제2심에서 공소장 변경을 통하여 골프 발언에 관한 공소사실이 ‘피고인이 ◇◇◇를 알았는지의 인식’이 아닌 ‘골프 동반의 교유행위’에 관한 허위사실 공표임을 분명히 적시하였습니다. 피고인과 ◇◇◇의 골프 동반 행위는 당시 □□□를 포함하여 3인이 장시간 함께한 사교적 교유행위인 점에 비추어 볼 때 피고인과 ◇◇◇ 간의 관계에 대한 의혹과 관련하여 선거인의 판단에 영향을 주는 독자적 사실로서 주요한 사실이지, 인식에 대한 보조적 논거에 불과하다고 볼 수 없습니다. 원심은 공소사실의 대상을 오해하고 법리를 오해하였습니다.
그리고 골프 발언은 문장의 내용과 구조, 사용된 어휘, 전체 취지 등에 비추어 ‘마치 피고인이 골프를 친 것처럼 단체사진 중의 일부인 4명 부분만을 떼어 내어 보여준 것이다. 피고인이 골프를 친 것처럼 조작한 것이다’는 의미로 해석됩니다. 피고인과 ◇◇◇의 골프 동반은 해외출장 중의 일인데 피고인은 ◇◇◇와 해외출장 동행 자체는 인정하고 있었습니다. ◇◇◇를 하위직이어서 몰랐다는 피고인의 발언과 함께 이 골프 발언을 듣는 일반 선거인으로서는 피고인이 ◇◇◇와 해외출장은 같이 갔지만 ‘피고인이 ◇◇◇와 함께 간 해외출장 기간 중에 ◇◇◇와 골프를 치지 않았다’는 의미로 자연스레 받아들이게 됩니다. 그런데 피고인은 ◇◇◇ 등과 함께 간 해외출장 기간 중에 ◇◇◇와 골프를 쳤으므로 이 골프 발언은 ‘골프 동반의 교유행위’에 관한 허위사실 공표에 해당합니다.
마지막으로 백현동 관련 발언에 대하여 봅니다.
피고인은 더불어민주당 대통령선거 후보자로 선출될 무렵을 전후하여 정치권이나 언론 등으로부터 성남시장 재직 때 추진한 백현동 개발사업과 관련하여 민간업자에게 특혜를 주었다는 의혹을 받고 있었습니다. 백현동 관련 발언 전날 서울특별시에 대한 국정감사장에서 서울특별시장이 ‘녹지지역’이던 백현동 부지를 민간업자가 매수한 이후에 ‘준주거지역’으로 4단계 용도지역 상향을 해 주어 민간업자에게 막대한 이익을 주었다는 특혜 의혹을 제기하였습니다. 이에 피고인은 그 다음 날 경기도에 대한 국정감사장에서 백현동 부지에 관한 용도지역 상향 특혜 의혹을 해명하기 위해 미리 준비한 백현동 관련 발언을 하게 되었습니다.
백현동 관련 발언은 질의자가 전날 서울특별시장이 국정감사장에서 들어 보인 백현동 부지에 관한 ‘4단계 용도지역 상향 특혜’가 기재되어 있는 패널과 동일한 패널을 경기도에 대한 국정감사장에서 제시한 후 거기에 ‘조작’이라는 스티커를 붙이고 나서 피고인에게 제기된 백현동 개발사업 특혜 의혹 전반을 설명하면서 ’백현동 부지의 4단계 용도지역 상향이 피고인이 준 특혜라고 하는데 그것이 맞느냐‘는 취지의 하나의 주제에 관한 질문에 대하여 피고인이 한 하나의 답변으로 자연스럽게 연결된 발언입니다. 따라서 그 연결된 발언 전부의 내용이 일반 선거인에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 발언의 의미를 해석하여야 합니다. 당시 피고인에 대하여 제기된 의혹이나 질의자의 제시한 패널과 질의 모두 백현동 부지의 용도지역 상향과 관련된 것이었습니다. 백현동 관련 발언을 접하는 일반 선거인의 관심도 백현동 부지에 집중되어 있었습니다. 그러므로 피고인의 답변도 백현동 부지의 용도지역 상향과 관련된 발언으로 판단됩니다.
피고인의 백현동 관련 발언은 두 가지입니다. 첫째 ‘국토부가 혁신도시법 제43조 제6항의 의무조항을 들어 용도지역 변경을 압박하였다’는 취지의 발언, 둘째 ‘국토부가 이 의무조항에 따르지 않으면 직무유기를 문제 삼겠다고 협박하였다’ 그런 취지의 발언입니다. 이 발언의 내용을 보면 그냥 단순히 국토부에 압박과 협박을 받았다는 막연하고 추상적인 표현이 아니라 국토부가 혁신도시법 제43조 제6항 의무조항을 들어서 했다는 내용을 구체적으로 적시하면서 이 조항이 적힌 패널을 제시까지 하고 한 모두 구체적 사실을 포함하는 진술로서 사실의 공표이지, 단순히 과장된 표현이거나 의견 표명에 그치는 것이 아닙니다.
의무조항을 들어 압박하였다는 발언에 관하여 보면 용도지역 상향은 성남시가 자체적 판단에 따라 추진한 것이었고, 용도지역 상향 단계에서 국토부가 성남시에 의무조항을 들어 압박한 일은 없었습니다. 성남시가 먼저 국토부의 종전 협조요청 공문이 혁신도시법 제43조 제6항의 의무조항에 근거한 것인지, 상위계획에 저촉됨에도 식품연구원의 요청대로 주거지역으로 용도변경이 가능한지 묻는 내용으로 국토부에 공문으로 질의하였습니다. 이에 대하여 국토부는 ‘종전 협조요청 공문은 혁신도시법 제43조 제6항의 의무조항과 무관하고 용도지역 변경은 성남시가 적의 판단하여야 할 사항’이라고 성남시에 공문으로 분명하게 회신하였고, 그후에도 국토부의 입장에는 아무런 변화가 없었습니다. 그런데도 피고인은 이에 명백히 배치되는 허위의 발언을 하였습니다. 직무유기를 문제 삼겠다고 협박하였다는 취지의 발언에 관하여 보면 용도지역 상향과 관련하여 국토부가 성남시에 직무유기를 문제 삼겠다고 협박한 사실이 전혀 없는데도 피고인은 이와 같은 허위의 발언을 하였습니다.
피고인의 백현동 관련 발언은 선거인들에게 ‘국토부가 피고인이 시장으로 있던 성남시에 혁신도시법 제43조 제6항의 의무조항을 들어 압박을 가해도 되지 않자 직무유기를 문제 삼겠다고 협박까지 해서 피고인이 어쩔 수 없이 부득이 용도지역을 상향하게 되었구나‘라는 인상을 주기에 충분하고, 이와 같은 피고인의 의무조항 압박 발언과 직무유기 협박 발언은 독자적으로 선거인의 판단에 영향을 줄 만한 구체적이고 핵심적인 내용에 해당합니다.
민주주의의 요체는 공적 관심사에 대한 자유로운 의사의 표현과 활발한 토론에 있으므로 민주주의의 실현 과정인 선거절차에서도 선거의 공정성을 해하지 않는 범위 내에서 정치적 표현의 자유가 충실하게 보장되어야 합니다. 다만 정치적 표현의 자유가 보호되는 정도는 그 표현의 주체와 대상 등에 따라 달라질 수 있습니다. 공직을 맡으려는 후보자가 자신에 관한 사항에 대하여 국민에게 허위사실을 공표하는 국면에서는 일반 국민이 공인이나 공적 관심사에 대하여 의견과 사상을 표명하는 경우와 같은 의미와 정도의 표현의 자유가 허용될 수는 없습니다. 공직선거법 제250조 제1항의 허위사실공표죄는 이러한 배경에서 이해되어야 합니다.
공직선거법 제250조 제1항의 허위사실공표죄는 후보자의 정치적 표현을 규제하는 측면 외에도 주권자인 국민이 올바른 정보의 토대 위에서 정치적 의사를 형성하고 선거를 통해 흠 없이 주권자로서의 의사를 표현할 수 있도록 보장하는 측면을 아울러 가집니다. 후보자의 어떤 표현이 허위사실 공표에 해당하는지를 판단할 때에는 후보자의 정치적 표현, 특히 의견과 사상의 영역에 속하는 정치적 표현이 과도하게 제한되지 않도록 유의하면서도 공정한 선거를 통하여 보호하고자 하는 선거인의 알 권리와 그에 바탕을 둔 선거권 등 선거인이 국민으로서 가지는 헌법상 기본권의 충실한 보장 요청을 고려해야 합니다. 표현의 의미는 후보자 개인이나 법원이 아닌 선거인의 관점에서 해석해야 하고, 어느 정도의 허위사실이 후보자의 표현의 자유라는 이름 아래 용인될 수 있는지는 그 허위사실이 선거인의 공정한 판단에 영향을 미치는 정도에 따라 판단하는 것도 이러한 고려의 결과입니다.
이 사건에서 피고인의 ◇◇◇ 관련 발언 중 골프 발언 부분과 백현동 관련 발언은 피고인의 공직 적격성에 관한 선거인의 정확한 판단을 그르칠 정도로 중요한 사항에 관한 허위사실의 발언이라고 판단되므로 후보자의 표현의 자유라는 이름 아래 허용될 수가 없습니다.
이러한 판단에 따라 이 사건의 결론에 관하여 봅니다.
◇◇◇ 관련 발언 중 골프 발언을 제외한 나머지 부분은 공직선거법 제250조 제1항에서 정한 허위사실공표죄로 처벌할 수 없습니다.
◇◇◇ 관련 발언 중 골프 발언은 ‘피고인이 ◇◇◇와 함께 간 해외출장 기간 중에 ◇◇◇와 골프를 치지 않았다’는 의미로 해석되고, 이는 후보자의 행위에 관한 허위사실의 공표에 해당합니다. 제2심이 골프 발언을 무죄로 판단한 것에는 공직선거법 제250조 제1항의 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있습니다.
백현동 관련 발언은 ‘피고인이 국토부로부터 혁신도시법 제43조 제6항의 의무조항에 근거한 용도지역 변경 압박을 받고 어쩔 수 없이 용도지역을 상향하게 되었고, 그 과정에서 국토부로부터 직무유기를 문제 삼겠다는 협박까지 받았다’는 의미로 해석되고, 이는 후보자의 행위에 관한 허위사실의 공표에 해당합니다. 제2심은 피고인이 구체적으로 언급한 ‘국토부의 혁신도시법 제43조 제6항의 의무조항에 의한 압박과 이 의무조항에 따르지 않으면 직무유기를 문제 삼겠다는 협박’ 부분을 도외시한 채 ‘국토부의 법률에 의한 요구’로 백현동 관련 발언의 의미를 왜곡하여 이를 전제로 백현동 관련 발언을 무죄로 판단하였습니다. 이러한 제2심의 판단에는 공직선거법 제250조 제1항의 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있습니다.
결론적으로 피고인의 ◇◇◇ 관련 발언 중 골프 발언 부분과 백현동 관련 발언 부분은 공직선거법 제250조 제1항의 허위사실공표죄에 해당한다는 것이 대법원의 다수의견입니다.
이상의 다수의견에 대하여는 대법관 이흥구, 대법관 오경미의 반대의견과, 다수의견에 대한 대법관 서경환, 대법관 신숙희, 대법관 박영재, 대법관 이숙연, 대법관 마용주의 보충의견 및 반대의견에 대한 대법관 이흥구의 보충의견이 있습니다. 그중 반대의견의 요지는 다음과 같습니다.
◇◇◇ 관련 발언 중 골프 발언 부분과 백현동 관련 발언을 공직선거법 제250조 제1항이 정한 허위사실 공표로 인정한 다수의견의 논거와 결론에 동의할 수 없습니다. 그 이유는 다음과 같습니다.
골프 발언과 백현동 발언의 의미를 확정하고 그 허위성을 판단하는 다수의견의 방식은 선례에서 제시한 방식이나 이를 기반으로 한 다수의견의 새로운 법리에도 부합하지 않는 방식입니다. 오히려 선례나 다수의견의 새로운 법리에 충실하게 골프 발언과 백현동 발언의 의미를 해석하면 다수의견과 다른 의미로도 해석될 수 있습니다. 다수의견이 제시한 법리들을 바탕으로 각 발언의 의미를 확정하고 그 허위성을 판단하면 두 발언은 모두 허위사실 공표에 해당한다는 점에 관한 범죄의 증명이 부족하여 무죄입니다.
대법원은 오랜 동안 공직선거법상 허위사실공표죄 사건에서 정치적 표현의 자유를 최대한 보장하는 등 민주주의 헌법질서의 발전을 위하여 노력하면서 정치적 표현의 자유가 지나치게 제한되지 않도록 허위사실공표죄의 성립범위를 제한하고 축소하는 법리를 일관되게 선언하여 왔습니다. 대법원이 이러한 선례의 방향성에 역행하여 허위사실공표죄의 적용범위를 넓히는 해석 방향을 취하는 것은 정치적 표현의 자유와 공론의 장에 규제의 칼을 들이밀음으로써 민주주의 발전의 역사를 후퇴시키는 퇴행적인 발상이 될 수 있습니다. 특히 위와 같은 해석 방식이 검사의 기소편의주의와 결합할 경우 민주주의 정치와 법원의 정치적 중립성에 가해지는 위험은 심각할 수 있습니다. 선거의 공정성을 내세워 공직선거법상 허위사실공표죄의 적용을 매개로 수사기관과 법원이 선거 과정에 개입하는 통로를 넓게 여는 것은 표현의 자유의 축소로 선거의 자유를 해칠 뿐만 아니라 법원의 정치적 중립성에 위협요소를 끌어오게 됩니다. 정치의 영역에서 해소되어야 할 정치집단 사이의 상호 공방을 법정으로 가져와 법의 심판대에 올려놓음으로써 ‘사법의 정치화’라는 비판을 불러오게 됩니다. 정치적 표현의 자유를 확장해 온 선례의 태도는 법원의 정치적 중립성을 지켜주는 울타리이기도 하므로 존중되어야 마땅합니다.
먼저 ◇◇◇ 관련 발언 중 골프 발언에 관하여 봅니다. 골프 발언은 궁극적으로 과거 6, 7년 전에 있었던 발언자의 행위나 교유관계에 관한 기억을 주제로 한 발언에 불과하고, ‘국민의힘에서 공개한 사진이 조작되었다’는 다른 의미로 해석될 여지가 큼에도 다른 합리적 해석의 가능성을 배제한 채 공소사실에 부합하는 취지로만 해석하는 다수의견은 정치적 표현의 자유와 선거운동의 자유의 헌법적 의의와 중요성을 충분히 고려하지 않은 결과로서 죄형법정주의나 ’의심스러울 때는 피고인에게 유리하게‘라는 형사법의 기본 원칙에도 반합니다.
다음으로 백현동 발언에 관하여 봅니다. 백현동 발언은 전체적으로 의견 표명에 해당하고, 세부사항에서 진실과 약간 차이가 있거나 다소 과장된 표현이 있다 하더라도 이를 허위의 사실이라고 볼 수 없습니다. 국토부가 이 사건 의무조항 등 법률적 근거를 바탕으로 성남시에 여러 차례에 걸쳐 용도지역 변경 등과 관련한 요구를 한 사실이 있고, 국토부의 그러한 행위는 중앙정부와 지방정부 사이에 발생한 정책 조율 과정이며, 이는 지방정부의 최종적인 용도지역 변경 결정에 여러모로 영향을 미친 것이 분명하므로 용도지역 변경 행위의 원인으로 이 사건 의무조항을 지적한 부분이 허위라고 단정할 수 없습니다.
백현동 발언은 피고인이 지방자치단체장으로서 공공성 강화를 위한 정책을 입안, 실행한 과정에 대하여 정치적으로 공격을 받고 있는 상황에서 자신이 추진한 정책의 합리성, 정당성을 강조하거나 자신을 방어하는 과정에서 나오게 된 것입니다. 이는 전체적으로 볼 때 피고인이 국회에서 과거 실행한 정책의 배경과 공과를 설명하면서 ‘피고인의 용도지역 변경 행위의 원인이 근본적으로 국토부의 요구에 있으므로 그 정치적 책임이 국토부에 있다’는 것을 강조한 언급으로서 의견 표명에 해당하므로 허위사실공표죄를 구성하는 허위의 사실이라고 볼 수 없습니다. 따라서 ◇◇◇ 관련 발언 중 골프 발언 부분과 백현동 발언 부분은 허위사실공표죄로 처벌할 수 없다는 것이 반대의견의 요지입니다.
이것으로 이유 요지의 설명을 마치고, 이제 주문을 낭독하겠습니다.
다수의견에 따라 다음과 같이 판결합니다.
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
이상으로 오늘 판결 선고를 모두 마치겠습니다.
대법원 전원합의체는 2025.05.01(목) 아래 사건의 판결 선고를 실시하였습니다. 본 동영상은 이 사건의 판결 선고 과정을 녹화한 동영상입니다.
▶ 대법원 2025도4697 공직선거법위반 (재판장 대법원장 조희대, 주심 대법관 박영재)
[재생시간 : 24분30초]
