○ 재판장 대법원장
2022다289051 차별구제청구등.
원고, 상고인 ■■■, ▣▣▣, ▽▽▽.
피고, 피상고인 대한민국.
이유의 요지를 말씀드리겠습니다.
1998. 4. 11. 시행된 장애인등편의증진법은 장애인 등이 일상생활에서 이동하거나 시설을 이용할 때 편리하게 하기 위한 시설과 설비, 즉 ‘편의시설’을 설치할 의무를 부담하는 대상시설의 범위를 대통령령으로 정하도록 하였습니다. 그런데 같은 날 시행된 장애인등편의증진법 시행령은 편의점과 같은 소규모 소매점에 대하여 바닥면적이 300㎡ 이상인 경우에만 편의시설 설치의무를 부과하는 쟁점규정을 두었습니다. 그 결과 95%가 넘는 대부분의 소규모 소매점에 대하여 편의시설 설치의무가 부과되지 않았습니다.
원고 ■■■, 원고 ▣▣▣은 지체장애인으로 휠체어로 이동하고 있고, 원고 ▽▽▽는 유아를 양육하는 어머니로서 유아차를 자주 이용합니다. 원고들은 피고 대한민국이 쟁점규정을 통해 대부분의 소규모 소매점에 대하여 편의시설 설치의무를 면제한 것이 위법하고, 그 결과 자신들의 접근권이 침해되었다는 이유로 국가배상을 구하고 있습니다.
제1심은 쟁점규정이 모법의 위임취지를 일탈하고 장애인의 접근권을 침해하여 위헌·무효라고 보았습니다. 제1심판결이 선고된 후인 2022. 4. 27.에 피고는 쟁점규정을 개정하여 장애인 편의시설 설치의무를 부담하는 소규모 소매점의 범위를 바닥면적 300㎡ 이상인 시설에서 바닥면적 50㎡ 이상인 시설로 확대하였습니다. 쟁점규정이 시행된 지 24년이 넘어 이루어진 개정이었습니다.
그런데 제1심과 원심은 모두 쟁점규정이 위법하다고 하더라도 이를 개정하지 않은 피고의 부작위에 국가배상법 제2조 제1항이 정한 ‘공무원의 고의 또는 과실’이 있다고 보기 어렵다는 이유로 원고들의 국가배상청구를 모두 기각하였습니다. 한편 원고 ■■■, 원고 ▣▣▣은 장애인차별금지법 제46조 제1항 본문에 따른 손해배상청구도 하였으나, 원심은 피고의 부작위가 위 법이 금지하는 차별행위에 해당하지 않는다는 이유로 모두 기각하였습니다.
이러한 원심판결에 대하여 원고들이 상고하였습니다.
이 사건 국가배상청구의 쟁점은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있습니다. 첫째는 피고가 이 사건 쟁점규정을 24년 넘게 개정하지 않은 부작위를 위법하다고 평가할 수 있는지 여부입니다. 둘째는 그러한 부작위를 위법하다고 평가하더라도 그로 인해 피고에게 국가배상책임이 성립하는지 여부입니다.
먼저 첫 번째 쟁점에 관하여 보겠습니다. 피고가 쟁점규정을 24년 넘게 개정하지 않은 부작위는 헌법이 보장하는 기본권인 장애인 접근권을 침해하여 위법하다는 것이 대법원의 일치된 의견입니다. 그 이유는 다음과 같습니다.
장애인이 일상생활에서 이용하는 시설과 설비에 스스로의 힘으로 접근할 수 있는 권리, 즉 장애인의 접근권은 헌법상 인간의 존엄과 가치 및 행복을 추구할 권리를 장애인에게도 동등하게 보장하고, 사회적 약자인 장애인이 인간다운 생활을 하는 데 필수적인 전제가 되는 권리로서, 비록 헌법에 명시되지는 않았으나 헌법이 보장하는 기본권으로서의 지위를 가집니다.
국회는 장애인의 접근권을 보장하기 위해 1998. 4. 11.에 장애인등편의증진법을, 2008. 4. 11.에 장애인차별금지법을 각 시행하였고, 장애인권리협약 또한 2009. 1. 10.에 국내에서 발효되었습니다. 국회가 행정청에 대하여 장애인도 비장애인이 이용하는 시설과 설비를 동등하게 이용할 권리, 즉 장애인의 접근권을 실질적으로 보장할 의무를 반복적으로 부과하였으므로 편의시설 설치의무 대상시설의 범위가 지나치게 좁아 사회·경제적 발전 정도와 장애인 편의시설 설치에 관한 사회적 공감대를 따라가지 못한다면 행정청은 편의시설의 설치가 강제되는 대상시설을 확대하여 장애인의 접근권을 실질적으로 개선하는 형태로 쟁점규정을 개정할 의무를 부담합니다. 행정청이 정당한 이유 없이 그 개선입법의무를 이행하지 않는다면 그 행정입법 부작위는 위법하다고 할 것입니다.
쟁점규정이 처음 시행되었던 1998. 4. 11. 무렵에는 소규모 소매점의 소유자·관리자에 대한 불측의 손해를 방지하고 급격한 변화에 따른 사회·경제적 충격을 줄이고자 편의시설 설치의무 대상시설의 범위를 좁게 정할 정책적 필요가 있었다고 볼 수는 있습니다. 그후 국회는 장애인등편의증진법만으로는 장애인의 접근권과 평등권 보장에 한계가 있다고 보아 장애인차별금지법을 제정하였고, 그 법률이 2008. 4. 11.부터 시행되었습니다. 장애인차별금지법은 정당한 사유 없이 장애인에 대하여 정당한 편의제공을 거부하는 행위를 금지하였는데, 그에 따라 장애인에게 정당한 편의를 제공할 의무를 부담하는 소규모 소매점의 범위는 쟁점규정에서 정한 범위 내로 제한되는 방식으로 입법이 이루어졌습니다. 그렇다면 행정청으로서는 늦어도 장애인차별금지법이 시행된 2008. 4. 11.부터는 쟁점규정을 개정함으로써 편의시설 설치의무가 있는 소규모 소매점의 범위를 확대하여 장애인의 접근권을 실질적으로 개선할 행정입법의무를 부담한다고 볼 수 있습니다. 그러나 피고는 그 무렵부터 14년이 넘도록 쟁점규정을 개정하지 않았고, 이러한 행정입법의무의 불이행에 관한 정당한 사유가 있다고 보기도 어렵습니다.
결국 피고가 14년이 넘도록 쟁점규정에 대한 행정입법의무를 불이행한 부작위로 인해 장애인등편의법과 장애인차별금지법의 입법 취지와 내용이 장기간 실현되지 못하였고, 그 불이행의 정도가 매우 커서 법률이 보장하고자 한 장애인의 접근권이 유명무실해졌다고 할 것이므로 이러한 부작위는 위법합니다.
다음으로 두 번째 쟁점에 관하여 보겠습니다. 쟁점규정에 대한 행정입법의무의 위법한 불이행으로 인하여 피고가 장애인인 원고 ■■■, 원고 ▣▣▣에 대하여 국가배상법에 따라 각 10만 원의 위자료를 지급할 의무가 있다는 것이 대법원의 다수의견입니다.
우선 쟁점규정에 대한 행정입법의무를 14년 넘게 불이행한 피고의 부작위는 행정입법을 통해 장애인 편의시설 설치대상 시설의 범위를 정하도록 재량을 부여한 장애인등편의법과 장애인차별금지법의 취지와 목적에 비추어 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 행위로서 객관적 정당성을 상실하였다고 볼 수 있으므로 국가배상법 제2조 제1항이 정한 ‘고의 또는 과실로 법령에 위반’한 행위에 해당합니다. 그 이유는 다음과 같습니다.
국가의 행위가 위법하다고 하더라도 곧바로 국가배상책임이 성립하는 것은 아니고, 국가배상법 제2조 제1항이 요구하는 ‘공무원의 고의 또는 과실’이 요구됩니다. 또한, 국가배상책임이 성립하기 위해서는 공무원의 직무집행이 객관적 정당성을 상실하였다고 볼 수 있어야 합니다.
쟁점규정은 95%가 넘는 대부분의 소규모 소매점을 편의시설 설치의무 대상시설에서 제외함으로써 장애인등편의증진법과 장애인차별금지법의 입법취지와 내용을 유명무실하게 만든 결과를 초래하였습니다. 보통 일반의 공무원을 표준으로 하더라도 쟁점규정이 장애인등편의증진법과 장애인차별금지법의 입법 취지와 내용을 전혀 반영하지 못하였다는 점은 비교적 명확하였습니다.
장애인 단체들도 쟁점규정에서 정한 편의시설 설치의무 대상시설이 지나치게 협소하다는 점을 지적하며 그 개정을 지속적으로 요구했습니다. 유엔장애인권리위원회는 2014년에, 국가인권위원회는 2017년에 장애인의 소규모 소매점에 대한 접근성이 보장될 수 있도록 쟁점규정이 개정되어야 한다는 점을 지적하였습니다. 따라서 피고 소속 공무원들로서는 쟁점규정을 개정하지 않고 장기간 방치한 것이 국가의 장애인 접근권 보장 의무의 위법한 불이행을 구성한다는 것을 충분히 인식할 수 있었습니다.
이와 같이 국가가 법률과 조약을 통해 반복적으로 부과된 국민에 대한 기본권 보장의무를 장기간 심하게 저버린 이상 쟁점규정에 관한 개선입법의무 불이행은 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없다고 평가할 수 있습니다. 또한 이와 같은 부작위로 인해 장애인이 손해를 입었다면 국가에 그 배상책임을 부담시킴으로써 국가의 기본권 보장의무가 사후적으로나마 이행될 수 있으므로 그와 같은 손해의 전보책임을 국가에 부담시킬 실질적 이유가 있다고 볼 수 있습니다. 나아가 피고의 위법한 행정입법 부작위로 인하여 장애인인 원고 ■■■, 원고 ▣▣▣에게 위자료를 지급할 만한 정신적 손해가 인정된다고 보아야 합니다. 그 이유는 다음과 같습니다.
입법부가 행정청에 행정입법의무를 부과하였음에도 행정청이 정당한 사유 없이 이를 이행하지 아니하거나 그 이행을 장기간 지연함으로써 개인의 권리가 침해된 경우 그로 인해 개인에게 위자료로 배상할 만한 정신적 손해가 발생하였는지는 법률이 행정입법을 위임한 목적과 취지, 위법한 행정입법부작위로 침해된 권리의 헌법상 지위 또는 중요성, 그 침해의 정도와 지속 기간 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하고, 행정입법의무의 불이행에 대한 손쉬운 사법적 권리구제 수단이 마련되어 있지 않은 우리 법제에서 국가배상청구가 가장 유효한 규범통제 수단이자 실질적으로 유일한 구제수단으로서의 의의가 있다는 점도 아울러 참작하여야 합니다.
95%가 넘는 소규모 소매점에 대한 장애인 편의시설 설치의무를 면제한 쟁점규정이 24년 넘게 개정되지 않고 방치된 결과 장애인은 스스로 자유롭게 소규모 소매점을 이용할 수 없게 되었고, 인간의 존엄과 가치를 일상적으로 부정당하는 고통을 겪을 수밖에 없었습니다. 쟁점규정이 2022. 4. 27.에 개정되었다는 사정만으로 장애인이 그동안 일상생활에서 겪었던 고통이 회복된다거나 존재하지 않는 것으로 평가할 수도 없습니다.
국가는 헌법과 법률 및 조약에 따라 사회적 약자인 장애인을 보호하고 이들에 대하여 비장애인과 다름없는 존엄성과 가치를 보장할 의무가 있습니다. 이 사건에서 장애인에 대한 위자료를 인정하는 것은 행정입법 부작위로 인한 국가의 책임을 명확히 함과 동시에 국가에 대한 적시의 적절한 행정입법의무의 이행과 적극적인 장애인 보호정책의 시행을 촉구하는 수단으로서 의의도 있습니다.
한편 장애인인 원고 ■■■, 원고 ▣▣▣이 입은 정신적 손해를 배상하기 위한 위자료 액수는 각 10만 원이 적정하다고 판단됩니다. 그 이유는 다음과 같습니다.
행정입법의무의 불이행으로 인한 국가의 손해배상의 경우 위자료 산정에 고려하여야 할 특수한 사정이 있습니다. 즉, 행정입법은 별도의 집행행위가 개입되지 않는 이상 그 자체로 국민의 권리의무에 직접적인 변동을 일으키지 않으므로 행정입법의무의 불이행으로 인한 권리 침해는 추상적인 수준에 머물게 됩니다. 또한 행정입법은 다른 행정행위와 달리 상대방이 구체적으로 특정되어 있지 않고 전체 국민을 수범자로 하므로 국가배상책임이 인정되는 인적 범위가 과도하게 확대될 수 있습니다. 나아가 행정입법의무의 불이행이 위법함을 선언하는 판결을 통해 피해자의 정신적 손해는 상당 부분 회복될 수 있음은 물론 국가의 위법한 행위에 대한 사법통제도 충분히 이루어질 수 있습니다.
행정입법의무의 불이행으로 인한 위자료를 산정할 때에는 이러한 특수성을 고려하여 앞서 본 행정입법의무 불이행으로 인한 위자료 인정을 위한 참작 요소는 물론 그로 인한 권리 침해가 통상 다수 피해자들에게 균질하게 나타나는 성질의 것인지 여부, 국가의 위법행위에 대한 제재와 예방의 필요 등을 종합적으로 참작하여 그 직권에 속하는 재량으로 위자료 액수를 정하여야 합니다.
원고 ■■■, 원고 ▣▣▣이 이 사건 소를 제기한 주된 목적은 쟁점규정의 위법성 확인에 있다고 보입니다. 쟁점규정에 대한 행정입법의무의 위법한 불이행으로 인해 장애인들이 겪었을 불편과 고통은 균질적인 것으로 보이고 이와 달리 보아야 할 만한 사정이 있다고 하기 어렵습니다. 이를 고려하면 대법원은 원심이 확정한 사실을 바탕으로 위자료의 적정한 액수를 충분히 산정할 수 있습니다.
쟁점규정에 대한 개선입법의무가 장기간 불이행됨에 따라 장애인이 입은 불이익이 크기는 합니다. 다만 그 불이익을 주장할 수 있는 피해자의 범위가 넓고, 피고가 2022. 4. 27. 쟁점규정을 개정한 이래 추가적 개정을 계속해가는 등 행정입법의무 불이행으로 인한 위법을 해소하기 위한 노력을 기울이고 있습니다. 이러한 사정들을 고려하면 원고 ■■■, 원고 ▣▣▣에 대한 위자료 액수는 각 10만 원이 적정하다고 판단됩니다.
이상의 판단에 따라 이 사건의 결론에 관하여 봅니다.
원심은 쟁점규정에 대한 피고의 개선입법의무 불이행이 위법하다고 하더라도 공무원의 고의 또는 과실이 인정된다고 보기 어렵다는 이유로 피고의 원고 ■■■, ▣▣▣에 대한 국가배상책임을 부정하였습니다. 원심의 이 부분 판단에는 국가배상법상 고의·과실 또는 객관적 정당성 상실에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있습니다. 이 부분 사건은 파기하고 이 법원이 직접 재판하기 충분하므로 자판을 통해 피고에 대하여 원고 ■■■, ▣▣▣에게 위자료 각 10만 원을 지급하도록 명하기로 합니다. 한편 장애인이 아닌 원고 ▽▽▽의 피고에 대한 국가배상청구와 장애인차별금지법 제46조를 근거로 한 원고 ■■■, 원고 ▣▣▣의 피고에 대한 손해배상청구를 받아들이지 않은 원심판단에는 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없습니다.
이상의 다수의견에 대하여는 국가배상책임의 성질에 관한 대법관 김상환, 대법관 노태악, 대법관 권영준, 대법관 노경필의 별개의견과, 다수의견에 대한 대법관 오경미, 대법관 신숙희의 보충의견이 있습니다.
그중 별개의견의 요지는 다음과 같습니다.
쟁점규정에 대한 개선입법의무를 오랫동안 이행하지 아니한 피고의 위법한 부작위로 인해 장애인인 원고 ■■■, 원고 ▣▣▣의 접근권이 침해되었으므로 피고가 이들에게 위자료를 지급할 국가배상책임이 있다는 다수의견의 결론에는 동의합니다. 그러나 별개의견은 그 결론에 이르는 구체적인 이유와 논거를 달리합니다.
국가배상책임은 국가의 불법행위로 인해 국민이 손해를 입었을 때 단순히 공무원 개인의 민사적 불법행위칙임을 국가가 대위하여 부담하는 것을 넘어 국가가 스스로 책임을 지는 ‘자기책임’으로 이해하여야 합니다. 국가의 위법한 행위로 인해 국민이 손해를 입었음에도 공무원 개인의 고의 또는 과실이 인정되지 않는다는 이유로 국민으로 하여금 그 손해를 감내하도록 하는 것은 국가의 국민에 대한 기본권 보장의무나 법치국가의 원리에 충실한 결과라고 볼 수 없습니다. 국가의 위법한 행위로 인해 국민이 손해를 입은 이상 직무를 집행한 공무원의 주관적 책임이 인정되는지 여부를 따지지 않고 국가는 그 손해를 배상하여야 합니다.
기존 대법원 판결은 국가배상책임에서의 위법성 판단 기준은 국가의 행위에 대한 공법상 위법성 판단기준과 다르다고 보면서 그 위법성 판단기준을 ‘객관적 정당성의 상실’로 보고 있습니다. 그러나 국가의 행위가 공법상 위법하다는 결론에 이르렀음에도 그 행위가 국가배상법상 위법성 요건을 충족하는지를 판단하기 위해 ‘객관적 정당성 상실’이라는 별도의 요건을 요구하는 것은 ‘공법상 자기책임’이라는 국가배상책임의 법적 성격에 맞지 않을 뿐만 아니라 체계상 혼란을 초래하는 것으로 부당합니다.
국민에게 손해를 입힌 국가의 행위가 공법상 위법함에도 그 행위의 객관적 정당성이 상실되지 않았다는 등의 이유로 국가배상책임의 위법성 판단을 달리하여 그 책임을 면할 수는 없다고 보아야 합니다.
다수의견에 따라 다음과 같이 판결합니다.
주문.
원심판결 중 원고 ■■■, 원고 ▣▣▣의 국가배상청구 부분에 대하여 아래에서 지급을 명하는 부분을 각 파기하고, 제1심판결 중 같은 부분에 해당하는 원고 ■■■, 원고 ▣▣▣의 패소 부분을 각 취소한다. 피고는 원고 ■■■, 원고 ▣▣▣에게 각 100,000원 및 이에 대하여 2018. 11. 3.부터 2024. 12. 19.까지는 연 5%, 그다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라. 원고 ■■■, 원고 ▣▣▣의 나머지 상고 및 원고 ▽▽▽의 상고는 모두 기각한다. 원고 ■■■, 원고 ▣▣▣과 피고 사이에 생긴 소송 총비용은 각자 부담하고, 원고 ▽▽▽와 피고 사이에 생긴 상고비용은 원고 ▽▽▽가 부담한다.
이상으로 오늘의 판결선고를 모두 마치겠습니다.
대법원 전원합의체는 2024.12.19.(목) 아래 사건의 판결선고를 실시하였습니다. 본 동영상은 이 사건의 판결선고 과정을 녹화한 동영상입니다.
▶대법원 2022다289051 차별구제청구등 (재판장 대법원장 조희대, 주심 대법관 이숙연)
[재생시간 : 23분1초]
